Dissertation Sur Les Circulaires Administratives

DROIT ADMINISTRATIF

DISSERTATION

SUJET : Le juge administratif et les circulaires

Les circulaires sont souvent considérées comme la Loi, au sens qu'avait celle-ci durant la troisième République, au sein des nombreux services administratifs, en ce sens qu'elles sont bien plus attendues et respectées que les normes les plus importantes.
Pourtant, ces circulaires ne sont que desrecommandations écrites que les chefs de services donnent a leur subordonnés et qui font état d'une interprétation uniforme des lois et règlements qu'ils sont chargés d'appliquer au quotidien. Il faut ajouter que les circulaires sont considérées comme des actes non décisoires, c'est à dire n'emportant aucune décision susceptible d'être opposable aux administrés, on dit également qu'elles ne font pasgrief.
En effet, de tels acte n'ayant aucune conséquence sur la situation des administres, ils sont insusceptibles de recours. La raison en est simple, les circulaires n'ont en principe aucune portée normative, hormis la simple fonction de déterminer l'action, la méthode d'application des normes que ces circulaires se proposent de mettre en lumière. Ainsi elles ne font qu'expliquer, en un langagepratique et à l'unique destinations des services chargés d'appliquer les règles expliquées par la circulaire, les effets qu'un règlement ou une loi entendent appliquer au droit positif.
Cependant, peu à peu, la pratique a révélé que les chefs de service, sous le couvert du qualificatif de circulaire, avaient tendance a prendre de véritables actes administratifs ayant un impact sur les administrés.Face a cette dérive le juge administratif a nécessairement mis en place des contrôles visant à éviter que les circulaires ne deviennent contraignantes par leur seule nature envers les administrés.
Par quelles méthodes le juge administratif a-t-il pu s'atteler au contrôle de ces actes en principe insusceptibles de recours ?

I/ Les prémices du contrôle du juge administratif

Il nous faudratout d'abord constater que l'utilisation des circulaires présente des risques inhérents à leur mode d'application (A), pour ensuite présenter les distinctions que le juge s'est proposé d'appliquer aux circulaires quant à l'ouverture de leur contrôle (B).

A/ les risques inhérents à l'application des circulaires

On constate en effet plusieurs sources causant un problèmes tenant à la pratiquedes circulaires. En effet, la première tend à ce que la circulaire devienne la loi des services administratifs en ce qu'ils attendent systématiquement l'édiction, par le chef de service, de la circulaire qui leur permettra d'appliquer la loi ou le règlement.
L'effectivité des lois et règlements qui sont censées être expliqués par une circulaires souffrent d'une incohérence, puisque ces normessont en principe d'application directe dès leur entrée en vigueur. Ainsi, lorsqu'une circulaire tarde à appliquer celles-ci, l'effectivité du droit est biaisé puisque la hiérarchie des norme est en l'occurrence renversé en ce que la circulaire devient un obstacle à l'application de la loi et du règlement.
De ces constations théoriques découle une pratique bien réelle qui consiste à imputer unpouvoir normateur aux circulaires. En effet, les chefs de services, en particulier les ministres, n'ont pas de pouvoir règlementaire. Il leur serait tentant d'utiliser les circulaires pour préciser les règles légales en y apportant des effets qui n'ont pas été prévus dans les textes que les circulaires sont censées appliquer.

Le juge s'est donc penché sur ce problème des circulaires en appliquantune distinction bipolaire.

B/ La solution du juge administratif par l'élaboration d'une distinction entre les circulaires

C'est par l'arrêt Notre Dame du Kreskeir du 29 janvier 1954 que juge administratif opère une distinction entre les circulaires. D'un côté, les circulaires « interprétatives », c'est à dire celles communément utilisées, à des fin d'explication de la norme édictée, et de...

Résumé du document

Charles Eisenmann a désigné comme les « deux fonctions sociales de l'administration » (Cours de Droit administratif), ses fonctions normatives et de prestation. C'est dans le but de répondre à son objectif premier d'ordre public que le droit administratif confère à l'Administration un pouvoir général d'agir unilatéralement en prenant les décisions qui « s'imposent » (CE, 30 mai 1913, Préfet de l'Eure). Si le Conseil d'Etat a entendu donner à cette prérogative le nom de « règle de fond du droit public », Maurice Hauriou l'a qualifiée de « privilège du préalable ». En effet le juge n'intervient qu'a posteriori, c'est-à-dire en conséquence des recours exercés contre la décision, présumée légale (« autorité de la chose décidée » selon l'expression de Hauriou). Cependant, parmi les actes administratifs unilatéraux, seules les décisions peuvent être déférées à la censure du juge.

Les circulaires sont des « prescriptions générales que les chefs de service donnent aux fonctionnaires placés sous leur autorité en ce qui concerne l'interprétation et l'application des lois et règlements » (Yves Gaudemet, Traité de Droit administratif). Elles n'ont de caractère obligatoire que pour les fonctionnaires en vertu de leur devoir d'obéissance hiérarchique vis-à-vis de leurs supérieurs alors qu'elles sont inopposables aux administrés et ne peuvent être invoquées par eux (CE, 5 octobre 1998, Djossou). Le fonctionnaire est donc recevable à attaquer une circulaire illégale ou les mesures contraires à celle-ci.

Extraits

[...] Une circulaire qui interprèterait un texte illégal serait elle-même illégale. Or il est impossible d'obtenir l'annulation d'une circulaire illégale (CE juin 1981, Lesage) menant à l'édiction continuée de décisions contaminées de son illégalité. Même si la formulation du critère est simple, sa mise en œuvre est difficile. Les cas limites entre le commentaire évident de l'état du droit et l'institution certaine de règles nouvelles sont nombreux (CE septembre 1993, GISTI). S'ajoute une tendance à nier le caractère innovateur d'une circulaire quand il apparaît nécessaire de sauver une réglementation, ce qui permet dans le cas des ministres de contourner l'impossibilité d'édicter des règlements. [...]


[...] Le risque est d'autant plus important du fait de l'inflation législative (augmentation du nombre de circulaires). Il semble ainsi nécessaire de contrôler la compétence de celui qui prend l'acte dans le cas d'une circulaire réglementaire et de pallier au risque d'excès de pouvoir. Depuis la jurisprudence Jamart (CE février 1936, Jamart), les ministres, en leur qualité de chefs de service peuvent édicter des circulaires. Ils n'ont cependant pas la compétence réglementaire. On a alors admis la recevabilité du recours pour excès de pouvoir des circulaires à caractère réglementaire. [...]


[...] Elles n'ont de caractère obligatoire que pour les fonctionnaires en vertu de leur devoir d'obéissance hiérarchique vis-à-vis de leurs supérieurs alors qu'elles sont inopposables aux administrés et ne peuvent être invoquées par eux (CE octobre 1998, Djossou). Le fonctionnaire est donc recevable à attaquer une circulaire illégale ou les mesures contraires à celle-ci. Tant qu'elles n'étaient qu'interprétatives, le problème du contrôle de ces normes n'était pas opportun. Cependant, des dispositions édictant des normes décisoires à caractère réglementaire peuvent être introduites sous la forme de la circulaire. [...]


[...] Il reste néanmoins la possibilité aux chefs de service de ne pas édicter de circulaires, ce refus ne faisant pas grief (CE décembre 2000, Syndicat Sud PTT Pays de Savoie). Les circulaires commandent largement l'action des services d'où la nécessité de vérifier qu'elles ne soient pas entachées d'illégalité qui est permise par le contrôle des circulaires impératives. La distinction entre circulaires impérative et non impérative permet ainsi un contrôle par le juge efficace. [...]


[...] Les circulaires n'étant pas susceptibles de recours, il se pose alors un problème du contrôle de ces normes. L'État de Droit est certes un État respectant les règles qu'il a énoncées, mais c'est à la condition que ces règles ne soient pas scandaleuses comme le souligne Léo Hamon (L'État de Droit). Parce qu'elles présentent un grand intérêt pratique, les circulaires interprétatives doivent être protégées de la possibilité d'un recours formé contre elles. Il semble néanmoins indispensable de garantir les administrés des circulaires qui dépassent la simple explication d'un texte en vigueur. [...]

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